G20 杭州峰会聚焦钢铁产能过剩，中国钢铁业面临内忧外扰与历史性机遇

G20杭州峰会首次就合作应对钢铁行业产能过剩达成共识，再次引发人们对钢铁行业产能过剩和贸易形势的关注。随着全球经济进入后危机时期深度调整期，新世纪初开始的世界钢铁产业转移进入最关键、最敏感的阶段。作为最重要的新兴钢铁国家，中国国内钢铁行业近年来面临着产能过剩和转型升级的挑战。外部形势也出现出口增加、贸易摩擦、国际对话压力上升等一系列新变化。本文以中国钢铁发展和世界新一轮钢铁产业转移为背景，以钢铁贸易再平衡为视角，探讨全球钢铁贸易依存度回升带动的钢铁贸易再平衡的原因。近年来中国钢铁外部环境的演变及其政策启示。

初步认为，中国钢铁工业近年来面临内忧外患，同时反映出当代全球钢铁产业转移背景下中国钢铁崛起的历史性机遇。中国钢铁由规模扩张向全面提升转型，是必然的调整过程。中国需要顺势调整对外钢铁政策，积极参与G20等不同层面的国际钢铁对话，协调钢铁大国竞争与合作，积极扩大钢铁出口增量，务实管理库存调整更加注重推动“一带一路”倡议为发展中国家提供合作发展机遇，挖掘和拓展国际钢铁贸易潜力，推动当代世界钢铁产业转移在总体稳定、开放的环境下顺利发展外部环境。

中国钢铁外部形势新特点

近年来，我国钢铁行业的外部形势出现了一些新的变化。一是钢材出口及其全球占比快速增长。新世纪之初，我国钢铁工业生产力显着提高。此外，由于贸易部门生产力的追赶，本币汇率被动态低估。钢材市场化进口替代快速推进，钢材出口增速加快。钢材出口量从2002年的735万吨增加到2007年的7307万吨，钢材净出口量从2003年的-3841万吨增加到2007年的5488万吨。中国实施4万亿刺激计划，短期内大幅增加内需。中国钢材出口增速暂时出现逆转。 2009年，钢材出口量和净出口量分别下降至2618万吨和284万吨。吨。近年来，随着调整的深入，我国钢材出口再次加速。 2014年，钢材出口量和净出口量分别猛增至9993万吨和8419万吨。 2015年进一步增加至1.196亿吨和1.057亿吨。从2003年到2015年，它们占世界出口总额的比例不断上升，从2.6%上升到2014年的15.3%。

二是针对我国钢铁行业的贸易摩擦频率明显增加。自20世纪90年代以来，钢铁行业一直是中国贸易摩擦的重要目标，近年来钢铁贸易纠纷发生的频率进一步增加。梳理WTO官方数据可以看出，2008年至2015年，中国钢铁贸易反倾销案件平均每年提起16.25起，2015年达到峰值24起。 钢铁贸易反倾销终裁数量2008年至2015年平均每年12.15次，2013年达到峰值20次。 2011年至2015年，钢铁反倾销案件数量占我国反倾销立案总数的29.56%，同期终裁数量占比29.26%，居中国行业主体首位到反倾销调查。

第三，钢铁产能过剩和经贸关系成为近年来中美欧对外多双边对话的重要热点话题。 2014年7月第六轮中美战略与经济对话重点讨论钢铁产能过剩问题。 2015年底以来，美国和欧洲对中国钢铁产能过剩问题日益关注并施压。例如，2015年11月5日，美国钢铁协会、欧洲钢铁联合会等九家钢铁协会就钢铁形势发表联合声明，质疑中国2016年12月根据入世规定获得市场经济地位的决定协议。 2016年4月，经合组织钢铁委员会召开国际钢铁会议，30多个国家贸易部门高官出席。 2016年5月，欧洲议会通过非法定决议，表示不承认中国市场经济地位，其中特别提到了中国钢铁产能过剩问题。钢铁产能过剩成为上海G20贸易部长会议、成都G20财长和央行行长会议讨论的话题，也成为不久前结束的G20杭州峰会的议题之一。

重新平衡全球钢铁贸易

您如何看待上述中国钢铁行业外部形势的变化？从当代世界钢铁产业转移的角度，可以总结和探讨“全球钢铁贸易再平衡”的概念。以钢铁贸易占生产比重作为衡量世界钢铁贸易依存度的指标，“全球钢铁贸易再平衡”是指该指标将改变新世纪初的阶段性下降趋势，向更长期的趋势收敛的演进前景。 - 期限历史趋势值。这一趋势的展开，意味着全球钢铁生产和贸易格局的重新洗牌。

考虑到总产量和消费量及其增长轨迹，世界钢铁贸易依存度主要由两个因素决定：扩大贸易的潜在收益和实际成本。各国钢铁工业在不同发展阶段的相对优势和竞争力的差异，决定了国际钢铁贸易产生的潜在利润的来源和规模；国际钢材运输成本由海洋货物运输技术进步决定，全球贸易体系和政策自由化程度由制度决定。交易成本构成对贸易扩张合理边界的现实限制。历史时期贸易依存度的变化可以从上述收入和成本变量的现状和演变来理解。

钢铁的国际贸易至少可以追溯到19世纪初。当时，英国凭借其在现代钢铁工业的领先优势，向美国出口铁轨和其他熟铁制成的成品，这是早期钢铁出口的重要组成部分。随着美国钢铁工业的崛起，美国在20世纪上半叶成为主要钢铁出口国，推动了全球钢铁贸易的发展。二战后，大宗商品运输成本和国际贸易体系成本大幅降低，国际钢铁贸易取得空前发展。受发展不平衡和产业转移规律的影响，日本、德国的钢铁效率水平逐渐超过美国。 1959年美国钢铁罢工成为钢材进口快速增长的转折点。在中国钢铁工业发展落后时期，需要大量进口钢材。钢材进口量随着宏观经济周期的增长而增加，从1969年的168万吨增加到1978-79年的830万吨左右。 20世纪80年代初，再次飙升至近2000万吨，成为最大的钢铁进口国之一。在上述背景下，全球钢铁出口量从1950年的2050万吨增加到1985年的2.08亿吨，出口占产量的比重从1950年的约10.7%增加到1984年的29%，增加了18个百分点以上。

然而，在20世纪80年代后半叶，该指标的数值出现了短期回调，主要有两个原因。一方面，美国实施贸易保护主义政策，迫使日本等国自愿限制出口，减少美国钢铁进口。另一方面，中国宏观经济在经历了20世纪80年代初期的强劲扩张后，进入了收缩调整期。钢材进口量从1985年的1963万吨下降到1990年的368万吨。结果，全球钢材出口量占产量的比重在20世纪80年代后半期下降了约5个百分点。随着美国主导的上述钢铁贸易保护措施的实施结束，中国经济于1990年代初进入新一轮宏观扩张周期，全球钢铁贸易依存度恢复长期历史轨迹的改进。钢材出口量从1990年的1.96亿吨增加到2000年的每年3.39亿吨。同期，钢材出口占全球产量的比重从25.4上升至峰值40%。纵观二战后半个多世纪的长期图景，全球钢铁贸易依存度明显呈现强劲上升趋势。

新世纪之初，全球钢铁贸易依存度指数再次出现阶段性下降，钢材出口量在波动中大幅下滑，从2000年40%的峰值降至2013年不足30%的相对低点。上述阶段性变化主要是由三个异常因素决定的：一是美欧金融危机、主权债务危机等因素拖累经济增长。在全球经济深度调整时期，钢材出口降幅远远超过产量降幅。其次，新世纪之初，中国钢铁产量和内需增长快于钢铁贸易增长，降低了全球钢铁出口产量的比重。第三，美国金融危机后，中国与国际社会合作应对危机，4万亿元大规模刺激政策客观上促进了钢铁产能的进一步扩张。

新世纪初全球钢铁贸易依存度的变化主要是对长期趋势的偏离，而不是趋势本身的逆转。观察决定钢铁贸易依存度的更长期基本变量，中国钢铁的崛起表明国际钢铁的相对竞争力有望进一步扩大。深度调整时期的产能过剩，迫使产能产量增速回落甚至绝对下滑。发达国家钢铁产量萎缩、发展广阔的趋势 中国国民经济增长的重要性日益增强，将衍生钢铁贸易的潜在需求。随着能源价格大幅走低，中国造船业发展效率提升，拉动全球造船订单价格下降。预计航运成本将延续低位下降趋势，这也有利于全球钢铁贸易依赖度的恢复。更大的不确定性是，在世界钢铁行业深度调整时期，少数国家贸易保护主义政策的冲动可能会显着增加钢铁贸易体系的成本。如果钢铁大国能够务实合作，维护总体开放的经贸环境，有理由推测未来全球钢铁贸易依存度将延续长期上升趋势。

再平衡的两条路径

长期历史趋势表明，全球钢铁贸易依存度的增加和再平衡存在客观规律。假设未来全球经济保持温和复苏，全球钢铁总产量和总消费量将总体保持在近年16亿吨左右的水平，出口产量占比将恢复到历史峰值水平。本世纪初，未来5-10年，那么世界钢材出口量将在未来5-10年。全年出口量有可能从目前的5亿吨增加到6.4亿吨左右，这意味着出口量将增加1亿吨以上。上述钢铁产量和消费量的设定应该是保守假设。推测未来5-10年出口比重将出现回升，主要是对钢铁贸易的依赖程度是由钢铁生产成本和运输及制度交易成本的国际差异决定的。 2000年代初出现的峰值水平可以作为假设参考。

综合近年来中国钢材出口和全球贸易形势观察，全球钢材贸易依存度的提升将通过增量探索创造和存量调整创造两条不同路径来实现。所谓钢铁贸易增量创造，一般是指各国经济增长带动钢铁贸易需求，增大进出口市场“蛋糕”。在当前全球经济调整、钢铁需求相对低迷的阶段，钢铁贸易增量的创造很大程度上体现在中国与广大发展中国家的合作发展和潜在钢铁需求的释放，从而增加全球贸易依存度。例如，近年来，中巴共建“一带一路”，合作实施瓜达尔港等大型建设项目，导致钢铁贸易量增加，可见潜力相当大以增量创造促进国际钢铁贸易增长。

数据显示，中国对巴基斯坦钢材出口量从2011年的37万吨增加到2015年的256万吨，四年间增长了近六倍；同期，对巴基斯坦钢材出口占我国钢材出口的比重由0.76个百分点提升至2.27个百分点。特别是“一带一路”计划提出并实施两年多以来，中国对巴基斯坦钢材出口量从2013年的80万吨增加到2014年的156万吨、2015年的256万吨。2014年对巴基斯坦钢材出口量2015年和2015年分别增长了95%和64%。由于近年来中巴钢铁贸易主要是“一带一路”合作项目实施带来的额外增量，不会对第三国产生调整压力。相反，通过项目的实施以及巴基斯坦的经济现实和潜在增长，它可能会略微增加对第三国商品和服务的需求。 ，从而具有双赢、多赢的经济属性。

钢铁贸易的增量创造不仅仅局限于中巴双边关系。近年来，我国对“一带一路”国家和非洲的钢材出口增长也在相当程度上体现了增量创造的特点。数据显示，中国对“一带一路”国家的钢材出口额从2009年的约100亿美元增至近两年的300亿美元以上，占中国钢材出口额的43%至50%。尽管中国对非洲的钢铁出口规模较小，但仍在快速增长。无论是分析逻辑还是实证事实都表明，中国具有积极创造钢铁出口增量的特点，这符合后危机时代中国对外经贸合作重心向发展中国家转移的大趋势，值得借鉴。对于理解全球钢铁贸易再平衡的具体实施具有重要意义。该机制具有认知启蒙意义。

国际钢铁贸易存量调整和创造是指随着全球钢铁产业转移，原钢铁生产国和消费国的部分企业因法律规定其比较优势和相对竞争力发生不利变化而退出。市场竞争，减少国内供应，并释放一定的边际量。钢铁需求是通过钢铁贸易来满足的。近年来，主要产钢国已有少数企业破产或濒临破产。由于钢铁行业比较优势的动态变化，一些发达国家可能会对钢铁库存进行调整，这或将成为钢铁贸易再平衡的途径之一。但从近期相关数据来看，此类库存调整带来的贸易效应并不显着。原因之一可能是一些国家实施贸易保护措施不利于常态化调整进程。

钢铁库存的调整本质上是全球化开放环境下比较优势规律的结果，有利于各国和全球经济的长期增长。另一方面，如果个别国家采取扭曲性措施人为阻碍调整，就会损害下游钢铁产业的竞争力，开放竞争力。当然，也应该看到，这种存量调整通常会因为各种因素而引发利益摩擦和矛盾。大型钢铁企业就业人数较多，企业退出对其所在城市或社区就业影响相对集中；钢铁行业与军工行业的上下游联系，衍生其政治敏感性；此外，美国自20世纪70年代以来对国内钢铁行业实施了多项贸易政策。保护主义政策；这些综合原因决定了钢铁库存的调整势必会带来复杂的利益冲突，并给贸易政策带来压力和争议。

中国钢铁对外政策调整

中国作为最重要的新兴钢铁国家，有潜力快速提升钢铁生产效率和国际竞争力。钢材出口增长在经济上是合理的。然而，钢铁贸易的再平衡发生在全球经济和钢铁市场低迷的调整期。中国出口的增长必然带来贸易摩擦的压力。在一些国际钢铁对话中，出现了对中国相关政策的质疑和抱怨。新形势下，我国需要反思和调整钢材进口增长和进口替代前期形成的对外钢铁政策模式，将国内钢铁改革调整政策与更加积极主动的对外政策结合起来，通过更加积极参与完善规则。在国际对话中。推动全球钢铁产能配置和贸易秩序向更加市场化、开放方向调整。

一是要调整对外钢铁政策，积极参与和引导国际钢铁对话与交流。近年来，在全球钢铁产能过剩加剧的背景下，国际钢铁对话日趋活跃，从一个侧面反映出全球钢铁行业已进入更加实质性和敏感的阶段，由此衍生的各种矛盾亟待调解。通过国际对话。作为最重要的新兴钢铁大国，中国通过对话为钢铁工业发展保持开放的外部环境，这符合中国的利益。 G20杭州峰会首次就国际钢铁合作达成共识，具有积极意义。有关部门应在认识当前全球钢铁格局重大调整的基础上，以更加积极的姿态参与国际钢铁对话，努力使其更好地发挥稳定和保持开放的作用。环境潜在的正能量。

其次，习近平主席多次指出，国际合作要“聚同、化异”。中国参与国际钢铁对话要特别强调推动包括美国、欧洲在内的国际社会普遍认可的国际钢铁产能配置和贸易流向由市场机制决定的基本共识，并努力使这一点在美欧等八国联合钢铁声明中得到体现，七国集团峰会宣布的“市场决定”原则得到了落实。中国应与有关国家一道，积极倡导设计全球市场化的应对产能过剩和扩大国际贸易的行动计划，通过集体行动有效推动全球范围内化解产能过剩的进程。我国应将国内正在推进的钢铁市场改革和调整措施与国外钢铁政策结合起来，发挥主导作用，利用市场出清机制应对产能过剩问题。

第三，中国可以利用国际对话平台，不断介绍和阐释中国钢铁工业发展的真实故事和经济逻辑，根据新兴钢铁国家发展的经验事实，阐明中国钢铁工业增长的合法性。以及现代世界钢铁工业的转移。 。有必要系统整理具体详实的资料，说明中国钢铁出口增长与贸易补贴政策无关的真实情况，介绍和说明中国通过市场化改革推动去产能的努力和成效。同时，无需否认由于历史原因导致的制度不完善等因素在个别场合仍会产生扭曲效应，并通过以下方式阐释中钢艰苦努力减少和消除扭曲的具体成果和改善前景：结构性改革。借助国际对话平台，中国可以更有效地回应和澄清针对中国钢铁业的不公正指控，更有效地批评和抵制少数国家实施钢铁保护主义政策的倾向，促进国际经贸发展环境朝着更加开放、透明的方向发展。

四是要围绕稳步推动全球钢铁贸易依存度上升趋势，针对钢铁贸易增量创造和存量转移采取不同政策。在总结“一带一路”规划实施几年来积累经验的基础上，要更加注重将人民币国际化与扩大基础设施建设相结合，进一步拓展合作的广度和范围。中国与“一带一路”国家“五通”合作深入推进。通过建设缓解发展中国家经济增长瓶颈的工程项目，促进钢铁贸易增长。同时，结合探索和扩大中国国内钢铁需求政策的落实，将为全球钢铁需求复苏、化解全球钢铁产能过剩作出更大贡献。对于发达国家钢铁库存调整，应鼓励发达国家按照国际社会结构性改革的共识，按照市场规律进行结构性调整，批评和抵制少数国家试图通过调整钢铁库存的方式来调整结构。通过贸易保护政策向外转移调整压力。同时，根据世贸组织贸易救济规则及其精神，应对特定时期钢铁出口可能出现的过快增长进行适当调整。

（本文由北京大学国家发展研究院教授陆锋为FT中文网撰写）

注：本文仅代表作者本人观点

教授简介

陆峰

北京大学国家发展研究院教授、宏观经济研究中心主任。英国利兹大学经济学博士，中国人民大学经济学硕士和法学学士。曾赴哈佛大学、澳大利亚国立大学、英国发展研究所等进行访问研究。英文杂志《中国经济日报》创始主编。

现任财政部、人力资源和社会保障部顾问、中央银行顾问。曾被评为“北京大学十佳教师”之一。对人民币汇率、国际收支失衡、资本回报率、产能过剩、就业转型、粮食安全等问题进行专题研究，在国内外学术杂志上发表论文数十篇。

着有《经济学原理（中文版）》（2002年）、《商界经济观察——管理经济学案例集》（2003年）、《半周期改革现象——我国粮棉流通政策》与粮食安全研究》（2004年）、《服务外包经济分析》（2007年）、《赶超大国经济分析》权力——理解中国开放宏观经济（2003-2013年）第一、二卷》（2014年）、《搞好价格、管好货币》（2014年）等著作。