欧盟碳边境调节机制（CarbonBorderAdjustmentAdjustmentMechanismMechanism）

高平（中央财经大学财税学院）

林飞（中央财经大学财税学院）

碳边境调整机制（CBAM）是指利用碳定价机制实施碳减排的国家（地区）对原产于未采取相同强度、类似碳减排措施的国家（地区）的进口货物征收相应的税收。 “碳价”是防止碳泄漏、保护国内（地区）产品竞争力的政策措施。 由于其经济性质类似于关税，因此通常被称为碳关税。

随着欧盟排放交易计划（ETS）进入第三、第四阶段，拍卖逐渐取代免费配额成为碳配额分配的主要方式。 第三阶段，欧盟范围内57%的碳配额被拍卖。 随着欧盟碳价不断提高，碳泄漏问题和企业国际竞争力问题更加突出。 碳关税已成为欧盟应对气候变化的重要政策工具，并已正式进入立法程序。 2019年12月，欧盟委员会发布“绿色新政”，并将碳关税列为“绿色新政”的核心内容。 2021年7月，欧盟委员会发布《欧洲议会和理事会关于建立碳边界监管机制的提案》（以下简称《立法提案》）。 2021年11月，欧洲议会公布了对《立法提案》的修改意见。 2022年3月，欧洲理事会通过《立法提案》。 尽管欧盟碳关税尚未完成最终立法程序，涉及条款细节仍不确定，但其主要框架条款已经形成，并作为欧盟应对碳泄漏的重要措施，推动其实施将是欧盟未来努力追求的目标。 对此，我国应提前谋划，研究研判欧盟碳关税立法及其可能产生的影响，寻求有效的应对策略，切实维护我国相关企业的合法权益。

一、欧盟碳关税基本内容概述

根据欧盟《立法提案》，欧盟委员会针对三类碳关税设计了政策实施工具。 第一类是边境海关根据欧盟碳价格和产品默认碳强度对产品征收进口碳税； 第二类是对进口和国产的碳密集材料征收消费税，同时继续欧盟ETS的自由配额制度； 第三类采用类似于ETS的拍卖制度，要求进口商根据其进口到欧盟的产品的碳排放强度提交“CBAM证书”。 CBAM证书的价格取决于每周EU ETS收盘价的平均价格。 《立法方案》建议采用CBAM证书形式征收碳关税，要求进口商根据进口产品的实际碳排放量提交相应数量的CBAM证书，并设定从2026年开始的10年碳关税过渡期综上所述，欧盟拟实施的碳关税是针对特定进口产品碳排放的CBAM证书拍卖制度。

（一）欧盟碳关税适用对象及适用行业

1、适用对象。 欧盟碳关税适用于从第三国进口到欧盟关税区的货物，但不包括欧盟排放交易体系涵盖的货物。 碳关税管制对象是基础材料和基础材料产品从生产到进口过程中排放的温室气体，即二氧化碳（CO2）、一氧化二氮（N2O）和全氟化碳（PFCs）。 此外，已加入EU ETS的国家（地区），或与欧盟签署协议将EU ETS与该国（地区）碳排放交易体系全面对接的第三国（地区），如如冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士等，不必缴纳碳关税。

2、适用行业。 欧盟碳关税的适用行业根据欧盟ETS覆盖的行业、温室气体排放总量和碳泄漏风险水平确定。 碳关税初期涉及水泥、钢铁、铝、化肥、电力等五个行业，但主要适用于有足够信息确定碳排放参考值的材料和材料产品，并未涵盖行业内所有产品。 由于技术限制，有机化学品、石油精炼产品、废铁（税号7204）、铁合金（税号7202）和某些化肥（税号31056000）暂不纳入碳关税范围。 根据《立法提案》，下一阶段欧盟碳关税将进一步覆盖其他受碳泄漏影响的行业，如交通运输、炼油等行业，甚至还将包括下游生产商（如零部件和最终产品制造商） 。

(2)欧盟碳关税碳排放核算和碳价格信用

1.碳排放核算。 产品二氧化碳排放量（隐含排放量）包括直接排放量、间接排放量和投入原材料中所含的碳排放量。 其中，直接排放是指生产者直接控制的商品生产过程中产生的二氧化碳排放，间接排放主要是指商品生产过程中消耗的电力中包含的二氧化碳排放。 欧盟《立法提案》规定，现阶段CBAM证书核算的碳排放仅包括直接排放，暂不考虑间接排放和投入原材料中含有的碳排放。 碳排放量的计算依据有两种，一种是默认值，另一种是实际排放值。 默认值主要由欧盟委员会根据每个出口国和每种商品（电力除外）的平均碳排放强度确定，而实际排放值则根据生产者的实际排放值计算。 根据欧盟《立法提案》，进口水泥、钢铁、铝和化肥产品的碳排放量拟按实际排放值计算（当实际排放值无法确定时，采用默认值​​可以使用），进口电力的碳排放量采用默认值计算。 值计算。

2. 碳价格信用。 欧盟进口商可以在提交的碳关税申请中注明其在原产国（地区）为其进口货物的碳排放所支付的碳价格以及可减少的CBAM证书数量。 同时，进口商必须保存经独立机构核实的碳价支付记录，并证明碳价不受出口退税或任何其他形式的补偿。 欧盟的“立法提案”承认以碳税或排放信用形式存在的可量化碳价格。 如果进口商在原产国（地区）缴纳的碳价格高于CBAM证书上标注的价格，则进口商无需缴纳碳关税。

二、欧盟碳关税对我国出口贸易的影响

欧盟碳关税是在进口阶段根据进口产品的二氧化碳排放量征收的，影响特定产品和服务的国际转移。 征收碳关税可能会引起严重的贸易摩擦（胡国柱等，2010），特别是对发展中国家而言。 碳关税将严重冲击发展中国家工业产品的成本优势，降低出口企业的利润水平（LING等，2015），导致相关产品出口量大幅下降，恶化发展中国家制造业出口环境。发展中国家。 对于我国来说，欧盟碳关税对我国出口贸易的影响主要取决于三个基本因素：我国与欧盟的贸易关联程度、出口产品的碳排放水平以及碳价格差异。 与欧盟的贸易相关性越高，出口产品的碳排放水平越高，碳价差越大，欧盟碳关税的影响越深。 下面从上述三个维度分析欧盟碳关税对我国出口贸易的影响。

（一）基于与欧盟贸易联系维度

欧盟一直是我国最重要的贸易伙伴之一。 近十年来，我国对欧盟进出口总额不断上升。 2011年至2019年，我国对欧盟出口总额增长近43%，进口总额增长近65%。 我国对欧盟贸易始终保持稳定的贸易顺差。 2019年，贸易顺差达1519亿美元（见图1左，略）。 从占比来看，2012年之前，我国对欧盟出口占出口贸易总额的20%左右。 虽然此后，由于欧元区主权债务危机、欧盟贸易保护主义抬头​​等因素，我国对欧盟出口有所减少。 占出口总额的比重保持在17%左右。 以2019年为例，欧盟排名第一，占我国出口贸易总额的17%，其次是美国、东盟等（见图1右，略）。

除电力外，欧盟提出的碳关税适用行业均为我国主要出口行业，尤其​​是钢铁和铝。 因此，钢铁和铝是我国受欧盟碳关税影响最大的行业。 2020年，我国向欧盟出口相关钢铝产品分别占全球钢铝出口的4%和9%。 其中，我国对欧盟出口钢材总量较大，是我国对欧盟第一大出口产品，年均对欧出口55亿美元。 由于我国对欧盟水泥和化肥出口总额较小，占出口总额不足1%，因此我国水泥和化肥行业受欧盟碳关税影响相对较小。

总体而言，短期内，我国水泥、化肥相关工业产品出口欧盟总量较小，受欧盟碳关税影响较小。 但钢铝行业对欧盟的出口贸易将受到碳关税的影响； 长期来看，由于我国与欧盟的贸易关联度较高，随着碳关税覆盖范围的扩大，其对我国贸易的负面影响将会进一步加剧。 根据欧盟发布的《碳泄漏清单2021-2030》，采矿、造纸、纺织、陶瓷等行业存在高强度碳泄漏，未来欧盟碳关税可能涵盖这些行业。 这使得我国出口欧盟的大部分工业产品都有可能受到碳关税的打击。 根据张有国等人的计算。 （2015），如果欧美国家征收每吨50美元的碳关税，将导致我国化工、金属冶炼及压延加工业等11个碳密集型行业出口量下降，及金属制品业销往欧美。 范围超过50%。 此外，欧盟碳关税的实施可能会引起其他国家（地区）的效仿，甚至可能导致以欧盟为首的碳关税联盟的出现。 这将对我国制造业出口造成严重影响，给对外贸易发展和企业参与国际竞争带来负面后果。 严峻的挑战。

（2）基于出口欧盟产品碳排放水平维度

我国出口欧盟产品碳排放量较高，属于碳排放净出口国。 根据腾讯研究院根据欧盟统计局进出口数据和《中国贸易对外经济统计年鉴》测算结果，2018年我国对欧盟出口中所含二氧化碳排放量为2.7亿吨，占约占出口总排放量的17.6%。 而从欧盟进口的产品碳排放量仅为3100万吨。 从行业来看，我国钢铁、铝、水泥等行业二氧化碳排放量较大。 2018年，我国钢铁行业碳排放量占全球钢铁行业碳排放量的51%，而欧盟钢铁行业碳排放量占全球钢铁行业碳排放量的51%。 排放比例为12%，日本为8%； 2020年，我国水泥行业二氧化碳排放量12.3亿吨。 此外，我国化肥、铝等行业生产碳排放强度明显高于欧盟。 欧盟每生产一吨氨平均排放量为1.9吨二氧化碳当量，而我国约为5吨二氧化碳当量； 欧盟每生产一吨铝平均间接排放量为7吨二氧化碳当量，全球每生产一吨铝平均间接排放量为16.5吨二氧化碳当量，而我国约为20吨二氧化碳当量二氧化碳当量。

我国对欧盟出口的碳排放水平较高，意味着一旦实施碳关税，对欧盟出口企业将需要承担更高的成本，这将严重削弱相关产业的国际竞争力。 值得注意的是，由于我国碳排放数据核算缺乏准确性和及时性、排放因子统计基础偏差较大、缺乏国家和地方统一的核算标准等问题，导致排放数据缺乏有效性和权威性。并且目前在国内使用。 国外广泛引用的我国碳排放数据并不完全来源于我国权威部门的核算结果。 如果欧盟根据偏离实际的碳排放数据征收碳关税，将会增加出口商的成本，进一步加剧欧盟碳关税对我国出口贸易的影响。

（3）基于与欧盟碳价差异维度

欧盟碳排放交易体系启动较早，在制度设计、运行机制和市场接受度等方面都比较成熟。 欧盟碳关税允许扣除产品在原产国（地区）支付的碳价。 这样，原产国（地区）的碳定价机制越完善，碳价格越接近欧盟碳价格，产品就会受到碳关税的负面影响。 越小。 目前，我国碳定价机制与欧盟还存在较大差距，主要体现在覆盖行业和碳价格水平上。 欧盟排放交易体系覆盖行业广泛，包括电力工业、制造业和航空业，约占欧盟温室气体排放量的40%，并计划扩大到海运业、道路运输和建筑业。 在我国，由于各行业碳排放的数据核算、行业标准、技术规范尚未完善，全国碳排放交易市场暂时仅包含电力行业。

从碳价格来看，由于碳价格受配额供需、经济状况、燃料价格、碳排放交易市场运行状况以及监管程度等因素影响，波动性较大。 欧盟碳价经历剧烈波动和下跌，如2005年每吨二氧化碳仅为25欧元，2007年一度跌至0欧元，2013年徘徊在5欧元左右，随后引入市场储备机制，价格稳步上涨。 2021年12月，突破90欧元每吨。 与欧盟ETS相比，我国碳排放交易市场不活跃，缺乏市场流动性，碳交易总量远低于预期。 自我国启动全国碳排放交易市场以来，EU ETS日均交易价格已超过我国日均碳价9倍。 此外，根据经济合作与发展组织（OECD）估算的衡量碳定价力度的碳定价得分（CPS）指标，我国碳定价得分与发达国家存在较大差距。 2018年，我国全国碳排放交易市场的CPS60得分仅为9%，瑞士高达84%，欧盟高达44%。 据OECD测算，即使我国建立覆盖100%电力行业排放和60%工业排放的全国碳排放交易市场，碳价格为每吨75元，CPS60得分仍然只能达到19%，低于超过欧盟的一半。

从上述分析可以看出，我国与欧盟碳价差异较大，且我国碳排放交易市场覆盖范围明显小于欧盟。 这意味着我国大部分对欧盟出口产品很难获得碳价格信用。 欧盟碳关税的实施将显着提高我国对欧盟出口相关产品的价格，严重挤压出口企业的利润。

三、应对欧盟碳关税的对策和建议

针对欧盟碳关税立法建议，我国应提前做好预案，积极寻求应对策略，在全球环境治理中掌握国际税收协调主动权，更好维护我国利益。

（一）评估欧盟碳关税的公平性和合法性

《联合国气候变化框架公约》确立的“共同但有区别的责任”是国际合作应对气候变化的基本原则。 《京都议定书》还以法规的形式明确了发达国家和发展中国家不同的减排义务。 《巴黎协定》是2020年后全球应对气候变化的统一行动，遵循“共同但有区别的责任”原则，将“不同国情”的可变因素纳入原则，使该原则发展成为“共同但有区别的责任”原则。责”的原则。 但有一种形式是不同的责任——各自的能力——不同的国情。 因此，“共同但有区别的责任”是全球气候治理的核心原则和法律支柱，属于国际法上的差别待遇。 从国际关系角度看，全球气候变化治理的矛盾本质是不同国家政治利益和经济利益之间的矛盾。 欧盟按照自己的标准征收碳关税，形成贸易壁垒，违反应对气候变化“共同但有区别的责任”的核心原则。 这将对国际社会凝聚共识、共同应对气候变化产生负面影响。 同时，由于经济发展阶段、资源禀赋和科技实力的差异，各国减少温室气体排放的手段和强度也不同。 如果都效仿欧盟的碳关税做法，国际贸易将大大扭曲。 基于此，我国首先应该基于“共同但有区别的责任”的基本原则质疑欧盟碳关税的公平性和合法性。

同时，我国应积极运用世贸组织规则，应对欧盟通过碳关税以环保名义实施绿色贸易保护主义。 世贸组织规则中的最惠国待遇和国民待遇是基于税收优惠，而欧盟碳关税则是基于成本趋同。 两者的实质内容完全不同。 碳关税试图系统性地改变最惠国待遇和国民待遇的实施。 。 在未来对抗欧盟企图改变世贸组织相关规则的博弈中，我国应按照现行关税总协定的规定，坚定维护发展中国家的经济利益，维护我国企业的合法权益。和贸易（关贸总协定）。 。 具体主张如下。

首先，碳关税违反最惠国待遇和国民待遇原则。 （一）碳关税根据不同国家碳减排方式和强度的不同，设定不同的差别税率，违反最惠国待遇原则。 （二）最惠国待遇和国民待遇是基于同类产品的非歧视性待遇。 欧盟利用进口产品的碳排放量来区分产品的“相似性”，并根据碳排放量对同类产品征收不同的关税。 事实上，它根据生产技术和工艺对同一产品区别对待，违反了最惠国待遇和国民待遇原则。 （三）碳定价机制、产品碳排放核算等事项的评价标准完全由欧盟制定。 该地区制定的碳核算标准用于衡量其他国家的二氧化碳排放量，忽略了各国经济、环境和技术水平的差异。 即使采用一致的评估标准，这种评估仍然具有歧视性，可能导致进口产品比同类欧盟产品承担更多税费，违反最惠国待遇和国民待遇原则。

其次，欧盟援引关贸总协定环境例外条款充满争议。 欧盟认为，如果碳关税的设计考虑到减少全球温室气体排放的明确环境目标并保持最高的环境完整性，那么碳关税就符合世贸组织的规则。 碳关税能否援引关贸总协定第20条的环境例外规定，关键在于能否充分证明碳关税是保护人、动植物生命或健康的“必要”措施，以及碳关税是否具有合理性。与解决碳泄漏等环境问题有关。 两者之间存在着直接的、必然的、密切的联系。 但研究表明，欧盟碳关税减少碳排放的效果不足总排放量的0.1%，对于应对气候变暖的作用微乎其微。

（二）完善碳排放总量核算基础工作

在质疑和反驳欧盟碳关税的同时，我国应加强对欧盟具体碳关税方案的研究，特别是及时了解和掌握欧盟高碳产品碳排放核算指南。 碳排放核算是征收碳关税最重要、最复杂的部分。 它不仅涉及高碳产品生产过程中直接和间接排放的核算，还涉及产品整个生产过程中碳排放的定义。 尽管欧盟尚未出台相关技术指南，但根据其《立法提案》建议，欧盟将基于EU ETS基准或碳关税等更高水平设定碳关税范围内产品的碳排放参考值。欧盟平均排放强度。 欧盟制定的碳排放参考值将直接影响我国受碳关税影响的产品范围和缴纳碳关税的金额。 因此，我国需要尽快完善碳排放总量核算基础工作，提高碳排放统计的准确性。 我们将及时建立科学、统一、高效、与国际接轨的国家碳排放核算体系，助力我国碳达峰和碳中和目标的实现。 具体建议包括以下两个方面。

1.提高碳排放数据的准确性和及时性。 一是建立定期碳排放监测制度。 逐步将碳排放监测点从行政区域扩大到各类企业和排放源，完善数字化、信息化碳排放在线监测系统，使碳排放监测范围覆盖高碳产品生产全过程，覆盖高碳产品生产全过程。碳排放核算 更广泛、更准确、更及时、与国际接轨的碳排放状况监测数据。 二是构建完整、标准化、可动态更新的数据共享平台。 统筹各地区、各行业碳排放数据，为建立覆盖产品全生命周期的碳排放核算体系和全规模温室气体排放清单提供数据支撑。

2.完善碳排放核算体系。 一是建立兼顾国际公约要求和国内实际的国家碳排放核算体系。 加强对国际最新碳排放核算指南的学习和借鉴，形成统一、准确、权威的全国碳排放核算、报告和核查标准指南，推动国家和省级碳排放核算标准和排放标准化、规范化和一体化。库存。 建造。 二是完善二氧化碳排放要素核算。 建立国家温室气体排放因子公共数据库和动态更新机制，扩大我国排放因子数据库的国际影响力，逐步影响全球温室气体清单编制和二氧化碳排放核算，使我国逐步掌握与欧盟碳关税谈判的话语权。 权利和主动性。 三是深入参与国际碳排放核算方法体系建设研究，积极对国际碳排放核算指南和欧盟碳关税核算标准中不合理的部分提出意见，推动建立更多碳排放核算方法体系。科学、合理、公平的国际碳排放量核算方法体系。

（三）稳步推进碳定价机制建设

欧盟碳关税是基于欧盟ETS的CBAM证书拍卖制度。 CBAM证书价格以及碳关税覆盖范围和豁免规则都与ETS密切相关。 欧盟碳关税允许进口商抵消在原产国支付的碳税。 价格。 从长远来看，碳定价机制是各国参与全球气候治理的重要政策工具。 同时，碳排放交易市场也是我国实现碳达峰和碳中和的重要政策抓手。 我国应高度重视，进一步充分发挥市场机制的作用。 稳步推进碳定价机制建设，逐步确立市场机制在碳定价中的主导作用。 具体建议包括以下三个方面。

1.扩大全国碳排放交易市场覆盖范围。 适度从紧、分步推进全国碳排放交易市场稳定健康发展。 我们可以参考欧盟排放交易体系，分阶段稳步调整覆盖范围。 初期将优先将钢铁、水泥、石化等试点经验丰富、污染程度较高的行业纳入碳排放交易市场。 在完善阶段，可以进一步探索将航空、碳捕集与封存装置等行业部门纳入碳排放交易市场的可行性。 通过逐步扩大全国碳排放交易市场管控行业范围、提高碳排放交易市场管控行业碳排放量占排放总量的比重，积极应对欧盟碳关税对我国贸易的影响。

2.加快形成合理有效的碳价格。 一是增加全国碳排放交易市场的流动性。 鼓励更多的利益相关者参与碳交易，探索交易产品创新和交易系统改革，以使交易表多样化，同时增强财政和财务政策的激励效果，并通过建立实质性的激励政策来改善和改善碳交易例如低碳绿色政府资金。 改善国家碳排放贸易市场的流动性。 第二个是建立碳价格控制机制。 基于经济运营规则的碳价格控制机制的引入促进了碳价格的稳定上涨。 第三个是建立具有碳排放式交易和碳税的协调机制，并具有中国特征。 通过将含碳的能源消耗税，资源税或将二氧化碳税项添加到环境保护税中，我们可以设计一种全面的碳定价机制，涵盖税收收集对象的各个方面等等，并全面发挥“碳“排放交易 +碳税”的两轮驱动作用，增强了价格机制在指导最佳分配碳排放资源中的作用。

3.为关键行业实施目标碳定价政策。 首先是建立我国家的免费配额清单，以进行碳排放交易。 虽然逐渐减少免费配额的比例，但我们应该清楚地制定并及时更新可以享受免费配额的行业清单，增加企业对碳定价政策的合理期望，中度减少相关行业的经济负担，并指导企业企业的经济负担通过绿色和清洁生产来减少排放。 碳排放。 第二个是在我国建立关键行业的碳中立性列表。 我们可以参考欧盟的方法来根据出口产品的贸易强度和碳排放强度计算碳泄漏程度，包括关键行业清单中具有高碳泄漏的行业，并采用针对性的行业环境和经济政策在名单上。 ，使高碳产业能够以计划的方式实现绿色和低碳转型和清洁生产开发，并避免可能的贸易风险。

（本文是摘录，原始文本发表在“税收研究”第7期，2022年。）

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Gao ping，林菲。 分析欧盟碳关税和反应建议的影响[J]。 税收研究，2022（7）：92-98。