欧美碳关税最新进展解析：欧盟碳关税立法进程及对中国企业的影响

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今年 11 月，笔者在沙姆沙伊赫参加了第 27 届气候大会。在此之前，笔者还参加过第 21 届巴黎气候大会。在此次气候大会中，众多参与企业关注的要点之一是欧盟碳关税及美国碳关税。本文对欧美碳关税最新的提案以及进展进行了分析、对比，剖析了这两项法案落地后对中国企业的影响，并给出了相应的建议。

一、欧盟碳关税

（一）欧盟碳关税立法进程及主要内容

2022 年 3 月 15 日，欧盟理事会进行了宣布。欧盟碳边境调节机制（CBAM，以下简称“欧盟碳关税”）在这一天获得了通过。2022 年 6 月 22 日，欧洲议会进行了投票表决。表决的对象是欧盟碳关税草案的修正案[1]。

欧盟碳关税草案修正案获得通过，这表明欧盟碳关税的立法进程向前推进了一步。不过，距离正式立法还需要一些时间。当下，该法案正处在“三方（也就是欧洲议会、部长理事会和欧盟委员会）进行会谈”的阶段，并且该法案有希望在明年得以实施。

根据欧盟与世贸组织兼容的欧盟碳关税的决议案[2]：

CBAM 要覆盖所有进口至欧盟的产品和商品，这些产品和商品涵盖在欧盟排放交易体系之中，其中包括中间产品和最终产品。

CBAM 要以能反映欧盟生产商所支付碳成本的方式，对进口产品的碳含量进行收费。如果所有进口产品的单位碳排放成本比欧盟产品的单位碳排放成本低，就需要补上差价。

碳定价在 CBAM 下应依据欧盟排放交易体系中欧盟配额价格的动态变化而进行改变。

（二）欧盟碳关税的设定意义

欧盟国家对本地企业有严格的减排要求，并且通过碳市场支付绿色溢价。一方面，如果本地产业为避免生产成本而将生产转移到其他地区，然后再将产品进口到欧洲，那么这个过程就存在碳泄露的风险，碳泄露指的是碳排放从严格限制排放的地区转移到气候相关法规较为宽松的地区。

一方面，若其他国家出口至欧洲的产品未进行碳减排，进入市场后会对本地产品的竞争力造成影响。另一方面，欧盟通过设置碳关税这种方式，既能提升本地产品的竞争力，又能促使其他国家一起进行碳减排。

（三）欧盟碳关税设定的争议

1、贸易保护主义的风险

发达国家在以往的工业革命中已历经了“以环境换发展”的阶段。而发展中国家或欠发达地区如今正处于经济发展与碳排放紧密关联的时期，所以其碳排放很难达到发达国家的标准。

一些不发达地区即便再花费十年时间，也难以将化石能源彻底改换为可再生能源。欧洲的碳关税对这些国家/地区来讲是一笔较大的额外成本，即便土地价格和劳动力价格比较低，然而新增的碳关税会在一定程度上对不发达地区的经济发展起到限制作用。

2、影响欧洲部分本地产业链

欧盟碳关税未获得欧洲所有行业的认可。像欧洲的铝业行业，有大量铝需从欧洲之外的地区进口。欧盟的碳关税机制，有可能使欧洲铝业下游的生产商成本上升，进而破坏整个产业链。

欧洲钢铁联盟此前曾公开发声。它表示，在欧盟碳市场的框架之下，欧洲的钢铁企业面临着高达数十亿欧元的碳税成本。并且还指出，进一步实施“碳边境调节机制”的话，欧洲钢企在市场竞争中的劣势将会更加明显[4]。

二、美国碳关税

（一）《清洁竞争法》的提出

今年 6 月，美国参议员在国会上提出了一部名为《清洁竞争法》（Clean Competition Act，CCA）的法案。该法案通过对国外进口商以及国内生产商超出行业平均水平的碳排放征收碳税，一方面能够促使产品制造商积极应对气候变化，另一方面也可以加强美国企业在全球市场上的竞争力。

目前该法案仅处于提出阶段，并未获得美国国会通过。

（二）美国碳关税与欧盟碳关税的主要内容对比

CCA在一定程度上构建起了碳关税壁垒，并且被认为是美国版碳边境调节机制（US CBAM）的最初形态。然而，将其与欧盟碳关税进行对比，就会发现 CCA 在机制方面存在着显著的差别：

1、征收标准

欧盟计算边境碳税的方式是：应付碳税等于嵌入式排放量乘以每个日历周 EU - ETS 配额的平均拍卖价格，再减去在原产国支付的显性碳价。这意味着进口商需要扣除进口产品在本国已支付的碳价。所以，只要中国的碳价与欧盟的碳价相同，不管中国钢铁的碳含量是高还是低，都能够完全免交碳关税。

CCA 会为每个行业设定碳排放基准线。生产者的碳强度如果超过了基准线，就需要缴纳碳税。碳税的计算方式是：征税金额等于（产品碳含量减去碳含量基准线）再乘以碳价。行业基准线是依据覆盖行业的平均碳排放强度来设置的。2024 年的基准线是平均强度的 100%。之后每年会按比例降低。在 2025 年到 2028 年期间，每年下降 2.5%。2029 年之后，每年下降 5%[5]。

欧盟致力于使 CBAM 范围内的产品在碳成本缴纳上保持平衡；美国针对超出基准线的碳排放强度实施惩罚性征税，目的是推动企业减少碳排放。

2、适用对象

欧盟 CBAM 仅针对进口商品。CCA 机制既适用于进口商品，又适用于国内生产商。国内的初级产品在出口到其他国家时能够享受退税待遇，并且国内产品的原材料已支付的碳费用可予以免税。

美国经济的碳强度整体上比其贸易伙伴低近 50%。中国的碳强度是美国的三倍多，印度碳强度几乎是美国的四倍。因为美国生产商的碳排放强度平均值低于大多数国外竞争对手，所以美国的征税方式会构建起一定程度的国内保护。

3、覆盖行业

2022 年 6 月 22 日通过了欧盟“碳边境调节机制”条例草案修正案，此修正案将水泥行业纳入了征收范围，将电力行业纳入了征收范围，将化肥行业纳入了征收范围，将钢铁行业纳入了征收范围，将铝行业纳入了征收范围，将化学品行业纳入了征收范围，将聚合物行业纳入了征收范围。

CCA 机制启动时覆盖的行业较为全面。从 2024 年开始，覆盖以下这些碳密集行业的初级产品：有化石燃料，还有精炼石油产品，以及石化产品等，包括肥料、氢、己二酸、水泥、钢铁、铝、玻璃、纸浆和造纸、乙醇等。其覆盖面比欧盟 CBAM 初期纳入的行业更加广泛。到 2026 年，将扩大至包含进口商品，这些进口商品至少包含 500 磅（226 公斤）覆盖范围内的原材料。2028年，覆盖范围原材料的最低数量将降至100磅[6]。

三、对中国企业的影响

1、出口成本增加

欧盟、美国分别是我国第二、第三大产品出口市场。

高盛集团预计，若每吨征收 100 美元碳税，中国每年向欧盟出口商品将被征高额碳边境调节税，达 350 亿美元，此碳税占中国对欧盟出口总额的 7.7%。

根据清华大学能源环境经济研究所的数据，在碳关税的作用下，钢铁和铝业的出口会使我国企业的出口成本增加 6.8%。由此可见，欧盟和美国碳关税制度的实施，会对我国企业的生产成本产生直接影响，尤其对于中国化工、铝、塑料等碳排放量大且出口量高的行业。同时，生产成本的提升也会对中国企业的国际竞争力产生间接影响。

2、竞争格局改变

欧盟和美国的碳关税制度一旦落地，就会对很多行业的竞争格局产生改变。那些碳排放强度高的生产企业，与碳效率高的欧盟企业以及美国企业或者其他竞争对手相比较，将会处于极为不利的境地。我们以钢铁行业各个国家的碳效率现状作为例子：

俄罗斯既有高炉和氧气顶吹转炉炼钢厂，又有电弧炉炼钢厂。反观美国，它拟设立碳关税制度，且主要采用小型电弧炉炼钢厂炼钢。美国的碳效率比加拿大和韩国要高，生产每吨钢材大约排放 1 吨二氧化碳当量。而在过去几年，欧盟的钢材生产商已经投入大量资源来发展能效科技，降低了高炉炼钢法的碳足迹。与许多仍在使用高炉炼钢厂的国家相比，欧盟已经领先了很多。

对于平轧钢材中只能通过高炉炼钢法生产且级别较高的产品，在钢铁领域以高炉炼钢法生产的情况下，欧洲钢材生产商具有较大优势。

其次，对于那些既可用高炉生产又可用电弧炉生产的钢材产品，印度和土耳其等国的电弧炉炼钢厂在其中的占比更高，且碳效率也更高，需要支付的税款要少很多。这样一来，他们可能会挤压中国、俄罗斯和乌克兰企业向欧美国家出口的市场份额。与此同时，单位碳排放量最小的美国本土企业生产制造商，在欧洲及美国本土市场将会具有更大的竞争力。

四、建议

1、意识改变及风险评估

中国企业的第一步也是最重要的一步是改变对碳中和、碳排放的意识。欧美国家同领域、同行业的企业已投入成本进行节能减排并获初步成效，此时碳关税的施行，会把其他国家的企业拉到同一个“擂台”里。在这个“擂台”中，碳排放成为企业不可忽视的新成本，“游戏规则”相比以前将有重大改变。

同时，依据 CBAM 第 9 条的规定，授权申报者需保留经认证核证机构核证过的文件。这些文件可在需要时用来证明被申报的内含排放量，在货物原产国已承担了显性碳价的义务。并且，授权申报者要保留证据，以证明该等碳价已实际支付，同时未享有出口退费或出口环节的其他形式的直接或间接补偿。我国颁布的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求企业妥善记录产品的碳足迹；《2030 年前碳达峰行动方案》要求企业妥善记录产品的碳足迹；《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》要求企业妥善记录产品的碳足迹。

综上，企业应当重视碳排放这一成本，并且要迅速具备监测自身碳排放效率的能力，同时建立相应的核算和报告能力。中国政府以往对企业碳排放报告的要求较少，所以企业在短期内需要快速建立这类能力。与此同时，在对碳排放进行监测时，还应将碳成本纳入采购和运营决策之中。

2、提高碳排放效率

由于前文所述竞争格局发生了改变，生产效率、价格以及产量稳定性不再是企业的主要竞争力，也不再是欧美国家采购时主要考虑的因素。企业若想提升自身的竞争力，就必须加大减排力度。企业需要投入低碳排的研发成本并对生产技术进行升级。可以积极引入境外的绿色减排工艺以及减排经验，使其能够迅速成长，要保证与欧盟、美国企业具备相近的竞争力。具体的减排措施可以参考同行业欧美国家的 ESG 报告。

在提升自身碳排放效率之际，要优化企业供应链，且要更多地运用绿电。因为碳关税征收的核算基础会对产品生产的全过程进行追踪和溯源，所以企业需在欧盟和美国的法规落地之前，在全面考虑生产成本的情况下，减少与高碳排供应商的合作，或者与会带来额外碳成本的核心供应商一同联合制定减排方案。

3、保证数据安全

依据 CBAM 的第 10 条来进行生产商登记。企业进行申请，把经核查过的碳排放量等相关信息登记到欧盟的特定数据库里。这样一来，欧盟的进口商就能够直接利用该数据库内的信息去购买 CBAM 证书，从而使得进口商的申报程序得以简化。

此处的生产商登记包含对境外提供信息这一行为，要留意防范信息安全方面的风险。倘若涉及信息服务、能源、公共通信、交通等这些关键信息基础设施行业，那么就应当依据《中华人民共和国网络安全法》第 37 条，即关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营过程中收集和产生的个人信息以及重要数据应当在境内存储。因业务有需求，确实需要向境外提供的话，就应当依据国家网信部门会同国务院有关部门所制定的办法来进行安全评估。如果向境外提供的信息一旦遭遇篡改、破坏、泄露，或者被非法获取、非法利用，可能会对国家安全、公共利益或者个人、组织的合法权益造成危害，按照我国《数据安全法》以及《数据出境安全评估办法》的规定，还应该通过所在地的省级网信部门向国家网信部门申报数据出境安全评估。在中国企业准备向欧盟进行进口商申报程序并登记企业信息之前，需要先就数据出境的合法性进行风险自评估和合规检查。

综上，欧盟碳关税机制的相关规定变得更加严格了，适用的产品在不断增加，适用的范围也在不断扩大；并且 CCA 规则的严格程度并不比 CBAM 差。因为 CBAM 与 CCA 都还在立法进程当中，还没有完成最终立法，所以各项规定依然存在不确定性。相关企业需保持密切关注，这样在相关规定变化时，就能迅速知晓相关情况，能及时对对策进行研究，能调整企业的定位，还能寻求转型的契机。

[注]

[1]

欧盟“碳边境调节机制”条例草案（修正案）

该修正案所对比的原文件是 2021 年 7 月欧盟委员会草拟的条例提案，此提案为“碳边境调节机制”

[2]

欧盟“碳边境调节机制”条例草案

[3]

欧盟碳关税凌晨通过，中国商品出口成本更高了

[4]

光明网：欧盟强推“碳关税”持续引发争议

[5]

人民网报道：《中国能源报》在 2022 年 11 月 14 日的第 06 版上提醒人们要警惕美国的碳关税会成为绿色贸易壁垒。

[6]

人民网：《中国能源报》（2022年11月14日第06版）警惕美国碳关税成绿色贸易壁垒

[7]

《中华人民共和国网络安全法》

[8]

《中华人民共和国数据安全法》

[9]

《国家互联网信息办公室令第11号 数据出境安全评估办法》