许善达在中国企业领袖年会上解析营改增后小企业税负加重的原因

国税总局原副局长：营改增后 小企业税负明显上升了

国家税务总局原副局长、联办财经研究院专家许善达

2018 年（第十七届）中国企业领袖年会在 12 月 1 日至 2 日于北京举办。国家税务总局原先的副局长、联办财经研究院的专家许善达到场并进行了演讲。

许善达称，“营改增”之后，我国小企业的税负并未减轻，反而加重了。他进一步解释，在改革之前，小企业对外销售或提供服务时常常不开发票，而这对采购商影响不大，购买者只需缴纳营业税，与购买发票无关，所以征收率较低。

“营改增”之后，若企业不给采购商开具增值税发票，就表示采购商需替供应商缴纳税款。如此一来，采购商便对供应商的增值税发票有了需求。“营改增以后，增值税的征收率比营业税时期高出不少”。“这部分主要涉及小企业，显然它们的负担上升了”，他如是说道。

以下为演讲摘编：

许善达称：十八大之后，我们在税收政策方面进行了诸多战略性的调整。当时引发争论最多的问题是该如何对宏观税负进行判断。当时专家们持有三种不同意见，有的认为应提高宏观税负，因为我们国家的优势在于能够集中力量办大事，且与很多国家相比，我们的税负仍偏低，所以应该提高；还有的觉得我们的税负处于不高也不低的状态，维持现状就可以了。当然还有一种意见就是认为已经偏高了，应该要降低宏观税负。

这里存在一个问题。许多人在判断高低时，会使用一些国家的指标，声称我们比某个国家高，比某个国家低，并以此作为自己提出判断的依据。我认为这种判断依据是不正确的。宏观税负的高低属于政治判断。每个国家政府开支的需求各不相同，每个国家企业的经营状况也存在差异。因此，不能因为某个国家的宏观税负有特定标准或存在几个标准，就认为我们也应遵循这个标准，这种判断依据是不成立的。所以，在当时的争论之后，十八届三中全会提出“我们要稳定宏观税负”，这一意见是由决策层做出的。

对于稳定宏观税负存在多种理解。其中一种理解是，宏观税负水平处于较为合适的状态。正因如此，我们需要保持稳定，既不能使其提高，也不能使其降低。各个专家对这样一个决策有着不同的理解。我的理解与之不同。我觉得决策层已经察觉到宏观税负问题是我们国家财税战略中的重要问题，因此做出了相应判断。如果说宏观税负高了，我们就应该降低；如果说宏观税负低了，我们就应该提高；只有当宏观税负合适时，我们才需要保持稳定。

它能对宏观税负进行判断，也能对整个国家的收入支出、企业经营情况、税源情况以及政府开支做出总的一揽子判断。我觉得做出这样的判断是需要花费时间的，因此稳定宏观税负属于一项短期工作。在这段时间里，我先让其保持稳定，等我完成判断且判断准确后，再做出最终的决定。

1994 年进行改革后，从 2016 年的政治局会议开始决定“降低宏观税负”，这是自 1994 年改革以来最为明确的一次战略方向调整。1994 年我们的举措是提高两个比重，其中第一个比重便是政府收入占 GDP 的比重，从另一个角度来看也就是宏观税负，当时是要提高宏观税负的，原因是当时的宏观税负太低了。到 2001 年前后时，已经过了大约十年时间，在此期间产生了争论，争论的内容是继续提高还是要有所降低。

当时存在两种意见，一种意见是继续提高，另一种意见是可以进行有增有减的调整，并非一味地都要提高。这一争论持续了若干年，到了 2016 年，政治局作出了决定，这是财税战略的一个重大调整，明确要降低宏观税负，意味着认为 2016 年这段时间中国的宏观税负偏高。

做出这个偏高的判断，并非是将我们的宏观税负与外国进行比较，看是比他们高还是比他们低，这与比较无关。而是基于中国自身的情况，即中国政府要做某些事需要多少钱，以及我们的企业在经营中创造财富能够承担多大的负担等几个因素综合考虑后做出的这样一个决策。所以，在十八大以后到 2016 年这段时间，财税战略有一个重大的调整。这只是其中一个调整，当然还有其他的调整。

按照这样一个决策，这段时间我们进行税制改革，主要举措是以减税为主。同时，也有一些个别政策是加点税的，但这不是主要方面，主要的政策还是以减税为主。减税的主要部分是营业税改增值税。营业税是一种不良的税种。1994 年进行改革时，由于各种条件的限制，我们当时只能保留它。但我们早已决定要尽早将其改掉，改为增值税。

我们的税改历程颇为曲折。直至 2012 年，才提出上海要先行试点若干行业进行营改增，从而开启了营改增的进程。到了 2016 年，全国开始推进全面实现营改增，并且这是一项减税的举措。2016 年实施减税之后，企业的反应是并未明显感受到获得实惠。2017 年，全国政协俞正声主席亲自作出决定。他提出有两个调研课题，其中一个课题是关于营改增的。当时我参与了这个课题的调研。

调研后我们所写的报告，其第一个内容为营改增减税政策已基本落实到位。我们未曾发现有任何一个区域或一个行业称营改增减税政策完全未落实。在调研过程中，我们产生了疑问，为何减了那么多税，税收增长却依然如此之快？为何企业的获得感并不那么强烈呢？当时我们认为主要有三个原因。

一个主要原因在于小企业的税负有所增加。为何会这样呢？因为在营业税制度未改之前，小企业对外进行销售或者提供服务时，通常不会开具发票，购买方也不在意，反正只需缴纳营业税，购买物品时所缴纳的税与发票并无关联，只需进行报账即可。正因如此，其征收率相对较低。

改了增值税后，若企业不给采购商开增值税发票，那么采购商需替企业缴税。也就是说，当我作为采购商，若拿不到供应商的增值税发票，就需替供应商缴税。因此，营改增后增值税的征收率比营业税时高了很多。所以，这部分主要是小企业，它们的负担明显上升了。现在你再看看还有，一个是税制的变化，提高征收率。

第二，2015 年底开始实行供给侧改革。2015 年、2016 年、2017 年期间，去产能工作取得了一些显著成效。一些基础材料的价格开始上涨，比如煤炭和钢铁。这些领域的税收量比较大。由于这些价格上涨，所以税收征取得比较多。这些价格上涨尚未完全传导至消费环节，消费价格上涨幅度不高，然而投资品价格上涨幅度较大，并且我们从投资品中征收的税比较多。所以，这部分税收增长速度较快，这也是我们总收入增长较快的一个原因。

第三个原因是，1994 年我们设计了增值税。当时我们的主要目的是学习欧洲的增值税。因为欧洲的增值税比较规范，他们已经实施了差不多好几十年。欧洲增值税有这样一条规定：每个月进行一次核算。如果这个月销售的税比购进的税多，就需要缴税；如果销售的税比购进的税少，税务局当月就会给退税。这就是欧洲增值税的制度。

1994 年进行税制改革时，我们的专家知晓这个制度。我们进行了多次考察和研究，但在设计增值税时却未敢如此列项。为何如此呢？1994 年政府的收入较少，当时的任务是提升宏观税负，提高收入占 GDP 的比重，以多收税。若不然，政府将会面临很大困难。所以，倘若每个月销项较小且再进行退税，我们的财政将难以承受。当时就表明这个税将来要给企业，只是给它起了个名字叫“留抵税款”。此税先不退还，在账上进行记录，等企业有了销项之后再进行对冲。1994 年那段时间，该制度影响不大。然而到了营改增之后，企业在购买设备、搞基建、建厂房等所有购进行为，尤其是投资型购进时，都出现了留抵税款。一个企业而言，留抵税款的范围得以扩大，数量也有所增加。若为正在经营的企业，此矛盾会小一些，因其每个月有销项。而对于刚刚投资且尚未生产的企业，这部分留抵税款给企业投资带来的压力就比较大。

我们进行调查发现，有一个企业的投资大概在 200 多亿，其中就有 18 亿的留底税款。在两三年的时间里，这 18 亿的留底税款让企业承担了融资的困难，导致资产负债率提高。并且，企业还需要提供融资成本。也就是说，这笔钱相当于先被政府使用了，那企业什么时候会有销项呢？这样的项目，比如高科技重资产项目，投资需三年时间，要完全达到设计能力则需五六年。在这几年期间，其销项数量很少，而进项数量很多。如此一来，该企业便要承担这部分情况，导致资产负债率上升，融资成本提高，同时给政府提供的是无息的政府负债。

我们进行调研之后，向政协提交了报告。报告中提出，由于征收率提高了，除了要给中小企业减税之外，还有一条建议是将留抵税款按照欧洲规范的增值税改为退税。我们提出了这样一个建议，并且这个建议在政协得到了认可。2017 年我们进行了调研。2018 年进行了换届。3 月份召开了“两会”。3 月下旬国务院召开了会议。会议决定将留底税款改为退税这个方向。财政部拿出 1100 多亿的资源。在 9 月底之前将这些资源落实到全国各地。把原来历史结算的留底税款，把这 1100 多亿都改成退税退给了企业。现在企业留底税款还有数量，这部分尚未完全解决。我们建议用五到十年的时间慢慢消化存量，这样企业能够降低资产负债率，减少融资成本，对当前整个供给侧改革而言是非常有利的举措。

前不久，我们的财政部长向全国进行了专门讲话。他提出正在筹划大力度的减税降费举措。我认为在减税降费的措施中，一定会扩大留抵税款改为退税的规模，且这一前景很快就能够得以实现。

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