大规模设备更新与消费品以旧换新政策对中国钢铁行业的深远影响

中国冶金报 中国钢铁新闻网

记者 郭达清 刘经纬 报道

记者 郭达清 摄影

事件

党中央、国务院着眼于高质量发展大局作出了重大部署，其中包括推动大规模设备更新和消费品以旧换新（以下简称“两新”）。6 月 17 日，国家统计局发布的数据表明，在 5 月份，全国规模以上工业增加值与去年同期相比增长了 5.6%，与上月相比增长了 0.30%。1 月至 5 月份，规模以上工业增加值与去年同期相比增长了 6.2%。国家统计局的新闻发言人是刘爱华，她同时担任总经济师以及国民经济综合统计司司长。刘爱华将今年前 5 个月工业保持较快增长这一情况，归功于大规模的设备更新。

今年的一大热词是“大规模设备更新和消费品以旧换新”，相关政策对钢铁行业影响深远。国务院办公厅在今年 2 月 9 日发布了《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》。该意见提出，到 2025 年，要初步建成覆盖各领域、各环节的废弃物循环利用体系。其中，废钢铁、废铜、废铝等主要再生资源年利用量要达到 4.5 亿吨。资源循环利用产业的年产值达到了 5 万亿元。2024 年的《政府工作报告》提出要推动各类生产设备以及服务设备进行更新和技术改造，还要鼓励并推动消费品进行以旧换新。3 月 13 日，国务院印发了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下简称《方案》）。接着，辽宁出台了以旧换新行动方案。接着，山东出台了以旧换新行动方案。接着，山西出台了以旧换新行动方案。接着，河南出台了以旧换新行动方案。接着，安徽出台了以旧换新行动方案。接着，江西出台了以旧换新行动方案。接着，云南出台了以旧换新行动方案。接着，广东出台了以旧换新行动方案。

一系列政策被出台了，这引发了人们对再生资源的广泛关注，尤其是对废钢的关注。在“两新”行动之下，“旧”的东西将会走向何处呢？本期将会结合《中国冶金报》记者进行实地调研以及采访数十名业内人士所得到的结果，着重去探究“两新”相关政策给钢铁—废钢产业链所带来的影响。

【政策梳理】各方政策有何侧重？

6 月 9 日，辽宁省政府把《辽宁省推动大规模设备更新和消费品以旧换新实施方案》印发了出来。到这时，通过不完全的统计可以得知，已经有 29 个省份公布了各自针对“大规模设备更新和消费品以旧换新”的实施方案，这些省份主要有河北、山东、山西、江苏等钢铁大省以及废钢产出的主要省份。并且，这些省份为未来几年废钢铁的产生量设定了明确的目标。

湖南某报废汽车加工车间

辽宁省实施方案提出，到 2027 年，废旧家电的回收量约为 16 万吨。促进再生资源利用企业实现集聚化发展，鼓励多元的市场主体参与到回收利用工作中，对报废汽车、废旧电子产品、废旧电池、废旧轮胎、废塑料等废弃物的无害化处理和资源化利用项目建设予以支持，补助的金额不会超过项目投资额的 15%。

浙江省鼓励地方把中央和省级财政资金统筹起来用于推动汽车报废更新。有条件的地方被鼓励通过汽车置换更新补贴、汽车下乡等各类活动来出台支持政策。地方还被鼓励根据自身实际情况，对消费者将个人名下的非标电动自行车报废淘汰并置换全新的新国标电动自行车给予 10%的补贴，且补贴最高不超过 250 元。

福建省提出加大政策支持力度，开展汽车以旧换新行动，以促进车辆在排放、油耗以及安全性等方面实现升级；组织并开展汽车下乡活动，推动农村汽车消费；严格按照机动车强制报废标准规定和车辆安全环保检验标准来执行，依法依规淘汰那些符合强制报废标准的老旧汽车。

山东省实施方案规定，到 2025 年时，报废汽车进行规范回收拆解的数量要达到 60 万辆。同时，废旧家电的回收量要比 2023 年增长 15%。废旧家电的回收量比 2023 年增长了 30%。

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各省份的方案总体来看，在投资规模方面与《方案》基本保持一致，在投资领域方面也与《方案》基本保持一致，并且在主要目标上与《方案》基本保持一致。各省份还“因省制宜”提出了差异化的支持措施，这些支持措施相对集中体现在汽车领域，因为汽车是最容易产生大量再生资源的领域。在汽车消费领域，江苏省提出要发放汽车消费券，并且鼓励加大对汽车消费的金融支持力度；湖北省的部分地区采取了利用地方债来支持设备更新的举措；河北省鼓励金融机构对汽车贷款政策进行调整，合理地设定贷款发放的比例、利率以及期限，在汽车以旧换新的过程中，对于提前结清贷款的情况，适当地减免违约金；等等。汽车以外消费品的“以旧换新”，各省份尚未出台明确的鼓励政策，不过大多明确了支持的态度以及部分实现的途径。浙江省明确支持进行设备更新以及消费品以旧换新等行动；广东省着重强调要充分运用各类活动，像中国品牌日、广交会等，以此来营造出推动消费品以旧换新的良好社会氛围；江西省提出要实施设备更新、消费品以旧换新等四大行动，其目的在于释放投资和消费的潜力，提升人民的生活品质。

中央政策层面明确提出了对消费品以旧换新的支持方案。比如报废汽车方面，商务部等 7 部门印发的《汽车以旧换新补贴实施细则》指出，汽车以旧换新补贴资金由中央财政和地方财政按 6∶4 的总体比例共同承担，并且分地区确定了具体的分担比例，东部、中部、西部省份分别按 5∶5、6∶4、7∶3 的比例来分担。地方负担的那部分，由省级财政部门来牵头并负责将其落实到位。并且，依据 2023 年底各地国三及以下排放标准燃油乘用车的保有量等实际情况，财政部向各个省份预先拨付 70%的补助资金，以用于对地方启动相关工作给予支持。

【深度】“两新”如何“焕新”废钢产业？

人们对于“两新”政策的影响，最直观的理解大多是废钢资源产生量会显著增多。然而，它对钢铁—废钢产业链发展的影响绝不仅仅于此。同时，人们格外关注，《方案》出台已经 3 个多月了，废钢行业到底发生了哪些变化。

开辟新的增长点

促进绿色转型可持续发展

《方案》对钢铁—废钢产业链所产生的影响，大致可以从以下几个方面来归纳。

浙江某地的废钢加工基地

一是废钢资源量有所增加。《方案》明确指出，到 2027 年，报废汽车的回收量比 2023 年大约增加一倍。二手车的交易量相较于 2023 年增长了 45%。废旧家电的回收量比 2023 年增长了 30%。再生材料在资源供给中的占比进一步提升。废钢作为可再生资源，其回收利用率的提升有利于构建循环经济体系。

近年来，实际上我国报废机动车的回收量有了大幅提升。2023 年，全国报废机动车的回收数量达到 516.3 万辆，相较于去年同期增长了 29.1%。其中，报废汽车的回收量为 458.7 万辆，同比增长 33%。保守进行估计的话，2023 年全国报废汽车拆解所产生的废钢资源量超过 400 万吨。与此同时，我国汽车市场的钢铁积蓄量是相当可观的。公安部交通管理局的数据表明，2023 年全国的机动车保有量达到了 4.35 亿辆。其中，汽车的保有量为 3.36 亿辆。在最近的 5 年时间里，我国的机动车以及汽车保有量呈现出逐年上升的态势。并且，已经在国际上占据了首位。然而，我国汽车的报废率仍然处于比较低的水平。美国、日本等国家以及欧洲地区的汽车报废率已达 6%至 7%。我国 2021 年的汽车报废率仅为 0.82%，2023 年为 1.37%。这呈现出逐年上升的趋势，但与国外相比，差距依然较为明显。未来，随着“两新”相关政策的实施，会进一步推动废钢资源量的上升。

一是“两新”行动产生大量废钢资源，这对电炉短流程炼钢技术的推广和应用有帮助，能降低生产过程中的碳排放和能源消耗。二是《方案》以及近日国家发展改革委印发的《钢铁行业节能降碳专项行动计划》都多次提及废钢。铁矿石价格屡次出现非理性波动。在这种情况下，发挥废钢资源的“压舱石”作用，能够稳定国内铁资源的供给，这一点显得越来越重要。

一是提升能效水平，《方案》提出到 2027 年，重点行业主要用能设备能效基本达到节能水平；二是提升环保水平，《方案》提出到 2027 年，环保绩效达到 A 级水平的产能比例大幅提升；三是涵盖钢铁生产流程关键设备，设备更新不仅在消费端，还涵盖钢铁生产流程中的关键设备；同时，规模以上工业企业数字化研发设计工具普及率超过 90%，关键工序数控化率超过 75%。这些为钢铁行业设备更新指明了方向。有实力的钢铁企业在行业下行期能够优化原料结构，能够强化废钢的高质高效利用，从而提升整个行业的能效水平和环保绩效。

四是激发市场主体的创新活力。在政策的驱动下，大规模的设备进行了更新，这为废钢回收处理以及综合利用企业提供了非常广阔的市场空间。这种情况激励了企业去进行技术创新和服务模式创新，例如开发出效率更高的废钢分类、加工以及回收技术，还提供一站式的回收解决方案等。部分加工企业对废钢加工设备提出了新期望，他们希望能够设计制造出更高效的废钢加工设备，希望能够设计制造出更智能的废钢加工设备。他们希望这些设备兼具在线智能检测的功能，也希望这些设备兼具产品判级的功能，通过这样来提高加工效率、降低成本。

一是引发资本市场高度关注。《方案》提出，到 2027 年，多个领域的设备投资规模较 2023 年增长 25%以上，这些领域包括工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等。大规模的设备更新计划吸引了资本市场的目光，给废钢回收和加工企业带来了融资与发展的机会，同时也为投资者提供了新的具有高回报的投资方向。《中国冶金报》记者调研得知，辽宁和山东等是钢铁大省，这些省份的诸多企业对废钢行业展现出了投资兴趣。一部分废钢加工企业已经将新建加工基地以及扩大产能列入日程安排，预计这种情况会在今年下半年以及明年有所呈现。在废钢市场处于相对低迷的当下，这种现象尤为珍贵。

综合来看，“两新”相关政策给废钢行业带来了新的增长契机。它不但会进一步推动资源的循环利用，而且能促使钢铁行业实现绿色转型和可持续发展。

催生“反向开票”政策

“税收洼地”有望填平

“政策洼地”一直是困扰废钢行业的问题之一。地方存在着各式各样的财政奖励政策。有政策优势的洼地企业在钢厂门口接单开票，并且在注册地享受财政奖励，这样就能获得比《关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部 税务总局公告 2021 年第 40 号）（下称 40 号公告）中“即征即退 30%”成本更低的政策优势，进而导致全行业“票货分离”的情况非常严重。40 号公告明确对违法违规的财政返还进行打击。然而，对于如何界定违法违规并不清晰。40 号公告已经执行两年多了，钻“政策洼地”空子的现象依然存在，这是近年来各个行业向国家税务总局反映的一个重点问题。

4 月 25 日，国家税务总局发布了《国家税务总局关于资源回收企业向自然人报废产品出售者“反向开票”有关事项的公告》（国家税务总局公告 2024 年第 5 号），简称“5 号公告”。公告中提到，出售者需在“反向开票”的次年 3 月 31 日前，自行向经营管理所在地主管税务机关办理经营所得汇算清缴。同时，资源回收企业应当向出售者提供“反向开票”和已缴税款等信息。官方解读表明：若出售者未投资个体工商户、个人独资企业、合伙企业，那么就以其经常居住地作为经营管理所在地。倘若出售者同时投资了个体工商户、个人独资企业、合伙企业，需分别向其经常居住地以及被投资企业所在地的主管税务机关办理经营所得汇算清缴，之后再选择向其中一处被投资单位所在地的主管税务机关办理经营所得年度汇总申报。

浙江一辆满载报废汽车的运输车辆正在驶入加工场地

因为交易有真实性以及物流等信息的一致性要求，所以资源回收企业在异地，特别是交易地点远离注册企业注册地点的情况下，向个人收购废旧物资时能否“反向开票”，需要在实践中进一步弄清楚。

目前整体的调研结果显示，部分企业反映申报和办理的手续稍微有些繁琐。然而，政策确实在对企业回归真实交易进行有效引导。

4 月 9 日，国家税务总局党委书记、局长胡静林主持召开推动大规模设备更新和消费品以旧换新相关行业协会及企业座谈会。他表示：对于不法分子利用“反向开票”以及地方违规招商引资形成的“政策洼地”进行虚开骗税的违法行为，将会进一步发挥税务、公安等 8 部门联合打击涉税违法犯罪的常态化工作机制的作用，保持一有苗头就打击的高压震慑态势；对于违法违规给予从事再生资源回收业务的纳税人财政返还、奖补的行为，会积极配合有关部门依法加大处理力度并追究相应责任，致力于维护法治公平的市场竞争环境，促使形成“良币驱逐劣币”的良性循环。可见，国家强制力量开始发挥作用，在为“反向开票”政策能够顺利落地而提供保障。 可见，国家强制力量参与其中，全力保障“反向开票”政策得以落地实施。 可见，国家强制力量介入进来，为“反向开票”政策的落地给予了有力的支持。

税务部门借助 5 号公告的执行来限制“政策洼地”企业“反向开票”的范围，这样能实现发票和交易的统一，还能大幅减少“票货分离”的情况，从而在很大程度上促进废钢产业企业回归真实交易，让各地重新形成废钢含税价格和税负成本的平衡。同时，“反向开票”政策在逐步得到落实。在此情况下，行业准入企业再次成为废钢加工企业中唯一能够享受政策支持的渠道。

【观察】“两新”行动或将加快废钢行业洗牌

各地“两新”方案出台并且得到落实，这必然会给废钢行业带来难得的发展机遇。然而，与此同时，有一部分资深从业者对未来的发展怀有担忧之情，他们认为政策的实施有可能会导致废钢加工行业进行大规模的重新洗牌。

业内人士的担忧主要涵盖两个方面。其一，是在市场下行的环境当中，资金的安全问题。为了能够适应大规模设备更新所导致的废钢增量，废钢加工企业需要对现有的设备进行升级，或者新增产能，这就要求企业具备比较大的前期投资能力。其二，是地方政策补贴是否能够及时地到位。对于中小型企业来说，尤其如此。要是没有预留出足够多的资金，并且地方政府的补贴款项没能及时到账，那么就有可能使企业的资金流变得紧张。在此情况下，企业需要对市场需求、政策的持续性以及自身的财务状况进行评估，以保证投资决策不会因为过度扩张而引发财务方面的问题。

从行业角度来看，“两新”行动以及引入政策补贴等因素，对废钢市场的供需格局产生了改变，使得对先进设备的需求增加，从而将促使废钢加工行业进行一轮洗牌。这既考验企业的资金实力，又考验企业的技术创新能力，同时也考验企业对政策和市场动态的敏锐度。在这一过程中，那些能够把政策支持有效利用起来、能够及时对战略进行调整、能够加强技术创新的企业，更有机会成为行业内的领军者；而那些没有跟上节奏的企业，就可能需要在独立经营和被兼并重组这两种情况之间做出选择。可以讲，大规模的设备更新在很大程度上会成为行业洗牌的一个推动因素，促使行业集中度得以提升，让优胜劣汰的过程加快。

【记者手记】政策落地显效尚需时日

记者 郭达清 报道

人们对“两新”除抱有“反向开票”之外的很高期望，希望前文分析的机遇能尽快显现。然而，从笔者调研废钢加工企业和废钢加工设备企业得到的回答来看，大多是“没什么变化”“变化不大”“没感觉”等情况。结果不太令人满意，但仔细思考，这些正是从业者的真实感受，也是“大规模”变化前的正常表现。

据不完全统计，再生资源回收加工行业，其中包括废钢回收加工行业，属于高税收、低利润的行业，其毛利率通常在 3%以下。在过去一年多的时间里，废钢行业的利润率长期处于更低的水平，致使大量正规企业出现亏损并停产。一家废钢加工企业能否生存，往往取决于其是否能够享受到中央或地方的鼓励政策。正因如此，很多废钢加工企业对于政策的变化格外关注。

当前，部分从业者认为政策“影响不大”，其原因大致包含以下几点：其一，实施方案尚未全部出台。到目前发稿时为止，仍有部分省份未制定实施方案。而那些已经出台实施方案的省份，其中有些措施还需要进一步细化。其二，部分措施正在进行审批流程，这需要一定的时间。其三，市场处于下行态势，压缩了企业的利润空间，从而抵消了一部分新机遇所带来的积极影响。

具体而言，大规模设备更新以及消费品以旧换新政策在落实过程中或许面临着某些问题与阻碍。其一，设备及消费品的更新周期未达到预期。一方面，因为设备的耐用程度提升了，所以更新周期有可能会变长；另一方面，在行业处于下行期时，有相当一部分企业对于投资更新设备的意愿并不强烈。业内人士普遍持这样的看法：“以旧换新”这一举措会促使小家电加快被淘汰的速度。然而，要将其真正转化为废钢量，是需要经历一个过程的，起码在短期内，其转化量不会有很大的变化。对于价值在百万元以上的大中型设备来说，它们通常有着较长的使用年限。除非某些地市给予大力的补贴，不然在短时间内想要看到它们有很大的增量是不太容易的。另外，二手市场的梯次流转会对设备的更新起到延缓的作用。部分地市的电脑等这类消费品长期存在着按照级别依次利用并淘汰的状况，这使得对新设备和消费品的需求被冲淡了。其二，部分地方政府以及企业处于观望的态度。部分地方政府因顾虑财政压力，部分企业出于对自身资金安全的考量，在发放设备更新补贴以及执行政策的力度上拿捏不准，于是持观望态度，希望从周边省份和兄弟企业处获取参考依据后，再着力推进。再者，“反向开票”等规范化措施和优惠措施的普及程度不高，企业不知该如何进行操作。这些是在“两新”相关政策落地过程中需要评估的因素。

废钢供应量发生变化时，业内外人士需要以足够的耐心和理性去看待。山东省规定“到 2025 年，报废汽车规范回收拆解量要达到 60 万辆”。60 万辆报废汽车能产出的废钢资源量约为 50 万吨。这仅相当于一家中型短流程钢铁企业一个月的需求量。汽车在全国社会废钢供应中占 14.9%（依据 2023 年我的钢铁网发布的数据）。由此可以推断，要依靠“两新”让废钢资源量在短时间内快速增加是不切实际的，应该给予政策更多的包容和更长的时间让其发挥作用。

记者调研后了解到，“两新”相关政策出台后，很多省份参照中央制定了购置新设备的补贴方案。这些补贴方案的比例大多在 10%到 15%之间，湖北等省份的补贴比例甚至高达 30%。补贴形式多种多样。高额的补贴切实激发了相当一部分企业购置新设备的意愿。几位受访的企业负责人都向记者表示，他们的（设备更新计划）已经申报到省里，正在等待审批。

为推动“两新”政策落地，业内人士提出建议。要从国内产废区域较集中的地区选取加工企业，鼓励这些企业在废钢分类加工上做强做大做精，规范企业的运营和管理。同时，将设备以旧换新专项补贴的政策给予加工量大、交税多的企业，以此真正鼓励和促进行业朝着规范化、规模化的方向发展。从长远角度来看，随着各地针对房地产以及其他消费品的以旧换新政策逐步细化并且得以落地，废钢的供应将会有更为显著的提升。

【拓展链接】

各地方政府正在积极探索路径，以解决再生资源行业税务风险长期存在的问题，以及地方政策不平衡等诸多痛点，从而让绿色产业走出“灰色地带”，实现数智化赋能。

辽宁省打造了再生资源产业数字化平台。该平台采用先进技术，如区块链与标识解析等，将数字场景穿透。通过此平台，实现了废钢业务的“五流”合一，即合同流、资金流、票据流、物流、信息流合一。并且，数据上线存证，可辅助进行成本及业务真实性的认定。同时，还能将产业数据进行合规化留存，以帮助税务部门进行税务征管认定。税务部门利用大数据分析来识别真实的贸易背景。如果确认资源回收企业有成本却没有进项税，那么在计算回收企业税额时会给予成本抵扣。这个平台提供了一整套完整且完善的贸易流程，解决了传统方式中分散以及秩序混乱等不规范的问题。并且通过电子合同和公共账本，从根本上确保了业务流程的真实性。当下，辽宁的废钢铁准入企业已经全部入驻这个平台来开展线上业务。

辽宁省废钢加工配送企业鞍钢绿金产业发展有限公司的负责人进行了介绍。该公司在实践过程中，把该平台与企业的智能检判以及 AI 识别等先进技术进行了结合。这样做缩减了运营成本，同时也提升了运行效率和判级准确度。