：中国钢铁业的快速发展主要动因是什么？

一、本世纪以来中国钢铁工业快速发展的主要动力是市场

本世纪以来，我国钢铁工业经历了先高速发展，后转向波动性中低速增长。 1978年，中国生产钢材3178万吨。 后来增速逐渐加快，2013年后增速放缓，2018年达到9.3亿吨。1978年至2018年年均增速为8.8%，2000年至2018年年均增速为11.6%，2013年至2018年年均增速为3.6%。中国钢铁工业发展的动力有很多，其中市场因素是最重要的——市场大、增长快，不仅有利于实现规模经济，而且有利于多家企业实现规模经济； 此外，产业链尤其是基础设施和装备产业条件、产业政策的积极作用、市场化改革、民营经济的发展、国企改革等更好地促进了发展中国钢铁工业。

2、2013年后钢铁行业政策发展及去产能减排政策

1978年后中国钢铁工业的发展与产业政策的形成和完善有关。 规划了1978年至1992年的产业政策，包括引进技术和技术改造、设备国产化、进口国外矿产和境外合作开采、改善基础设施条件等。 1992年至2002年，市场经济体制下的产业政策初步形成——价格自由化、支持民间投资、关注环境。 例如，中国于1996年出台了钢铁污染物排放标准，并于90年代末开始规模化淘汰落后设备。 2003年以后，市场经济体制下的产业政策进一步得到重视：政策对象不再区分国有企业和私营企业； 重点支持、引导和规范钢铁工业发展； 不断提高节能环保领域标准和监管水平； 持续完善基础设施和产业配套支持（包括设备国产化）。 主要政策目标是产业结构调整和升级。 政策内容涉及控制产能增长、提高装备技术水平、节能减排、技术创新、技术改造、淘汰落后和市场秩序等。 控制产能过快增长和控制污染减排一直是2003年以后产业政策的重点。

虽然2013年以来钢铁产业政策的主题没有改变，但政策的重点发生了变化——更加注重化解过剩产能和提高环保水平。 2013年9月，国务院印发《大气污染防治规划》（简称“大气十条”），提出大气污染防治十项措施，首次将消除大气污染纳入化解产能过剩作为措施之一。 很快，国务院出台了化解钢铁过剩产能的政策。 化解过剩产能的政策包括根据技术标准和去产能目标，从国家到省、市、县、企业各级的淘汰计划。 环境政策的显着变化和更严格的监管包括修改环境法、取消地方政府对国家控制的空气环境质量监测点的管理权和责任、提高钢铁特别是烧结过程的排放标准。 2012年出台的更加严格的钢铁环保新标准已于2015年全面实施，2019年起推进超低排放改造。钢铁行业污染最严重的环节——烧结环节主要污染物排放指标增加了几个数量级。

3、去产能及减排政策效果

政策的出台和实施取得了积极成效。 控制和去产能效果明显。 2014年至2018年五年间，淘汰钢铁产能超过1.6亿吨，钢铁产能利用率从2014年的71.3%提高到2018年的79.5%； 行业规模和结构明显升级，如河北省1000立方米以上高炉2016年占比60%，2017年底达到80%以上。行业经济效益明显改善。 2015年全行业出现亏损，2018年全行业利润4704亿元。 空气质量明显改善，以占全国钢铁产量9.8%的唐山市为例，2015年以来空气质量持续改善，与2013年相比，主要污染物烟气排放指标减少2018年超过40%。中国工程院对“十大大气政策”中期评估认为，空气质量好转、主要污染物指标下降的最重要原因是钢铁技术改造升级和电力企业。

取得显著成效的主要原因是化解过剩产能提高了产能利用率，去产能和带钢解禁以及秋冬季停产限产影响了市场供给和供应。需求预期，推动利润水平上升。 依法依规严格监管，对社会各界发挥了重要作用。 发展理念转变。

四、关于钢铁去产能政策的疑问及政策形成动因初步分析

对于钢铁去产能政策也存在不少质疑和批评，比如基于规模化去产能标准的去产能政策是否主要支持国有企业因而不公平，单纯基于规模去化过剩产能是否合适等。钢铁减排政策。 在讨论这些问题之前，有必要先了解一下政策形成的过程。 参考环境政策机构能力建设模型和政策演变回顾，我们认为，2013年以来，钢铁产业政策与其他政策的结合，凸显了化解过剩产能、改善环境的政策重点。 根本动因是我国需要解决钢铁行业长期存在的结构性（技术结构、企业结构、产业组织结构等）问题，是内外部环境路径依赖多重因素作用的结果：基本结构条件（知识和信息、技术、经济）影响政策框架，其中信息和知识直接影响政策的前瞻，共识背景及其变化和基本战略意图都会在政治上影响政策决策。

针对存在的疑虑和问题，相关政策也进行了动态调整。 比如，为防止大规模淘汰推高过剩产能，对环境敏感地区实施“由小到大”改造、削减25%产能置换政策； 在提高排放标准方面，今年将实施超低排放改造标准，并明确相应规定。 推进流程等

五、讨论与建议

对于中国钢铁去产能政策的批评和质疑还需要进一步客观分析和判断。 对于中国钢铁产能过剩的性质和原因，有人认为是结构性产能过剩，主要是政府干预造成的。 我们也认为，中国钢铁产能过剩确实是结构性的，但需要区分高速增长的结构性产能过剩和需求减少的结构性产能过剩。 日本1970年至2000年钢铁产能利用率数据显示，日本钢铁需求从1973年开始下降，但产能持续上升，大约用了20年时间产能利用率才恢复正常。 这种情况与中国类似，结构性过剩都是高速增长。 主要原因是需求的快速增长刺激了大量的投资，这是竞争造成的。 政府干预，例如地方政府的优惠政策和对降低进入门槛的环保做法的蔑视，当然是供过于求的原因，但不是主要原因。 因为鼓励和轻视环保都会影响企业成本和企业决策，但其影响远小于市场需求对企业的正向激励和决策考虑。

我们认为，提高大规模淘汰标准引发的产能过剩批评是有道理的。 我们还指出，我国实施“由小到大”的改造和削减25%的产能置换政策可以控制产能的增加，尽管企业可能会通过技术措施减少削减和置换政策。 限制。

我们对中国钢铁行业去产能、民营企业环保政策不公平等问题进行了相应的分析。 从政策上看，国有企业和民营企业是平等对待的。 从数据来看，民营企业钢铁产量比重在连续多年持续增长后于2017年有所下降，但2018年又开始回升。我们认为政策的不公平主要源于规模淘汰标准。 小型私营企业设备较多。 因此，在淘汰力度较大的2017年，民营企业小型设备成为淘汰重点； 2018年民营企业钢产量占比逐年增加的主要原因是2018年关注城市钢厂搬迁。 城市国有钢厂较多，产能受到较大影响。

我们认为，有关中国钢铁产能过剩导致低价倾销的批评没有事实依据。 从两种钢材国内和出口价格的比较来看，中国企业并未存在出口价格低和国内价格高之间的交叉补贴或不公平竞争。 按2015年一季度至2019年二季度日均价差计算，国内同类型螺纹钢、热轧板卷市场价格比FOB模拟价低4.7%价格分别加增值税（13% 或 17%）。 %和5.3%或8.4%和9.0%。

针对存在的问题和疑虑，提出完善钢铁行业去产能政策的建议：一是加快国有企业改革步伐； 二是支持民营企业和社会资本参与能力不足但有价值的地方国有企业的资产和财务重组。 三是按照竞争中性和透明原则理顺政企关系，严格规范环境排放，科学推进超低排放改造。 四是鼓励技术创新，让企业选择技术，提高企业节能环保水平； 五是取消或灵活实施规模淘汰标准。

陈晓红

中国企业改革与发展研究会高级研究员、国务院发展研究中心企业研究所原所长

范宝群

北京大学国家发展研究院研究员、院长助理